新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》于2023年1月1日施行。此次修訂貫徹落實(shí)食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”“產(chǎn)出來(lái)”“管出來(lái)”等要求，進(jìn)一步完善了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度，強(qiáng)化了法律責(zé)任和處罰力度。與《中華人民共和國(guó)食品安全法》有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)“從田頭到餐桌”的全過(guò)程監(jiān)管。此次修訂對(duì)提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理水平，保障“舌尖上的安全”，滿足人民對(duì)美好生活的需要，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

此次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂的一個(gè)重大變化，也是一個(gè)重要亮點(diǎn)，是順應(yīng)新時(shí)代農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管需要，明確把農(nóng)戶納入法律調(diào)整范圍，規(guī)定了農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面共同但有區(qū)別的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管全覆蓋，并且法律細(xì)化強(qiáng)化了條文的可操作性和責(zé)任追究的可實(shí)現(xiàn)性，以用好法治手段，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全鏈條治理、全主體監(jiān)管、全方位保護(hù)。

農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在農(nóng)產(chǎn)品供給中占據(jù)重要地位，新時(shí)代加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管必須把農(nóng)戶管起來(lái)。這是貫徹落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”的必然要求，也是提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的現(xiàn)實(shí)需要。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，關(guān)系到中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)度、質(zhì)量和成色。與加速推進(jìn)的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目前仍然是突出短板。中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，大國(guó)小農(nóng)將是很長(zhǎng)一段時(shí)期的基本國(guó)情，這決定了中國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須高度重視并解決小散農(nóng)戶的問(wèn)題，把農(nóng)戶生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接起來(lái)，加速推動(dòng)農(nóng)戶的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)階段農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，按照世界銀行耕地面積2公頃及以下為小農(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)，2019年我國(guó)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)戶有2.1億戶，占農(nóng)戶總數(shù)的86.9%；現(xiàn)有的15.45億畝家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地，仍然由承包農(nóng)戶耕種的為9.9億畝，占耕地總面積的近2/3；流轉(zhuǎn)出去的耕地5.55億畝，占耕地總面積的1/3略強(qiáng)。從流入的主體看，流入到農(nóng)戶的面積最大，為3.12億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的56.78%，其他流入方是家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和涉農(nóng)企業(yè)等。因此，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食生產(chǎn)的基本力量。如果考慮到老百姓日常消費(fèi)的“菜籃子”產(chǎn)品品種多、生長(zhǎng)周期短、勞動(dòng)密集型強(qiáng)，農(nóng)戶生產(chǎn)所占的比例只會(huì)更加可觀。

2006年制定原農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法時(shí)，當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題比較突出，“瘦肉精”、高毒農(nóng)藥等帶來(lái)的食物中毒事件高發(fā)頻發(fā)。當(dāng)時(shí)立法的一個(gè)重要考慮是，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要先從規(guī)模主體抓起，對(duì)監(jiān)管對(duì)象“抓大放小”，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民合作社作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象并明確了法律責(zé)任，對(duì)農(nóng)戶提出了保障上市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的原則性要求，但沒有規(guī)定具體的法律責(zé)任。但是隨著實(shí)踐發(fā)展，對(duì)農(nóng)戶加強(qiáng)監(jiān)管變得越來(lái)越迫切，需要從法律上、制度上、實(shí)踐上壓實(shí)農(nóng)戶的質(zhì)量安全主體責(zé)任。本次法律作出修訂主要源于三個(gè)方面的因素考量。

第一，“四個(gè)最嚴(yán)”要求對(duì)加強(qiáng)農(nóng)戶監(jiān)管有明確指向。

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，抓農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最關(guān)鍵的就是要壓實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任。早在2013年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記就指出，只有把所有農(nóng)戶、食品加工企業(yè)和作坊、食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)都納入監(jiān)管視野并落實(shí)責(zé)任追究制，才能真正織出一張確保食品安全的天羅地網(wǎng)；2015年5月十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)把所有農(nóng)戶、合作社、龍頭企業(yè)、收儲(chǔ)運(yùn)商販等都納入監(jiān)管視野，落實(shí)好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者第一責(zé)任。習(xí)近平總書記的重要論述，為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管對(duì)象全覆蓋提供了根本遵循，是法律修訂明確農(nóng)戶法律責(zé)任的重要思想源泉和行動(dòng)指引。

第二，食品安全法和農(nóng)藥管理?xiàng)l例等法律法規(guī)為明確農(nóng)戶的法律責(zé)任打下基礎(chǔ)，各地監(jiān)管也積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2015年全國(guó)人大常委會(huì)修訂食品安全法時(shí)，明確了食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，包括農(nóng)戶在內(nèi)的所有生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者都必須遵守；該法還對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)投入品使用方面作了比較細(xì)致的要求，例如第四十九條規(guī)定“嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定”“不得使用國(guó)家明令禁止的農(nóng)業(yè)投入品”“禁止將劇毒、高毒農(nóng)藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國(guó)家規(guī)定的農(nóng)作物”等，這些要求對(duì)農(nóng)戶也具有強(qiáng)制約束力。2017年國(guó)務(wù)院修訂《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，對(duì)農(nóng)戶的法律責(zé)任進(jìn)一步作了細(xì)化，例如第六十條規(guī)定對(duì)不按照農(nóng)藥的標(biāo)簽標(biāo)注使用農(nóng)藥、使用禁用的農(nóng)藥等行為，農(nóng)藥使用者為個(gè)人的，處1萬(wàn)元以下罰款。從上述法律法規(guī)的內(nèi)容看，農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面承擔(dān)法律責(zé)任是有規(guī)可依、有例可循的。

為落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品和食品安全嚴(yán)防嚴(yán)控嚴(yán)管要求，各地依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的食品安全刑事案件司法解釋以及地方性條例，在加強(qiáng)農(nóng)戶監(jiān)管上做了很多探索，還發(fā)布了一些案例，發(fā)揮了以案釋法的警示作用。例如，寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在2021年6月監(jiān)督抽查中，發(fā)現(xiàn)青銅峽市莊某某生產(chǎn)的辣椒檢出蔬菜禁用農(nóng)藥氧樂(lè)果，經(jīng)調(diào)查是莊某某把自家購(gòu)買的用在玉米上的農(nóng)藥氧樂(lè)果噴在了辣椒上。執(zhí)法人員對(duì)該批次辣椒予以查封并對(duì)整個(gè)大棚就地銷毀，將該案移送到公安局。再比如，四川省成都市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在監(jiān)督抽查時(shí)，發(fā)現(xiàn)新津區(qū)張某某生產(chǎn)的韭菜常規(guī)農(nóng)藥腐霉利超標(biāo)，依據(jù)《成都市食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》對(duì)當(dāng)事人沒收違法所得235元，處以罰款750元。這些案例從網(wǎng)上可以公開查閱，都是地方公布的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法典型案例，農(nóng)戶有的是違規(guī)使用蔬菜禁用農(nóng)藥，有的常規(guī)藥物殘留超標(biāo)，但都被追究了法律責(zé)任，說(shuō)明對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行處罰有實(shí)踐基礎(chǔ)。

第三，新時(shí)代提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，需要補(bǔ)齊農(nóng)戶監(jiān)管這個(gè)短板。

近年來(lái)我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)合格率穩(wěn)定在97%以上，不合格農(nóng)產(chǎn)品僅占2%—3%，這其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的綠色化、規(guī)?；D(zhuǎn)型發(fā)揮了根本作用。之所以個(gè)別品種質(zhì)量安全水平還不太高，一個(gè)重要原因是部分農(nóng)戶生產(chǎn)質(zhì)量安全控制不到位。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在2021年專門部署開展了食用農(nóng)產(chǎn)品“治違禁 控藥殘 促提升”三年行動(dòng)，其中要解決的一個(gè)重點(diǎn)突出品種是豇豆藥殘問(wèn)題。調(diào)研反映，在很多主產(chǎn)省，豇豆種植都是以農(nóng)戶為主，每戶種植一般不超過(guò)5畝，不少農(nóng)戶用藥憑感覺、多種藥隨意混用、執(zhí)行用藥安全間隔期不到位。如果不把農(nóng)戶納入監(jiān)管，豇豆藥殘這樣的問(wèn)題就很難解決。因此，明確農(nóng)戶法律責(zé)任，是解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全突出問(wèn)題、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的迫切需要。在近年的全國(guó)兩會(huì)上，代表委員多次呼吁將農(nóng)戶納入監(jiān)管。2018年全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查也指出要加快修法，拓寬法律調(diào)整范圍。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管司 趙華軍

（編輯 李闖）

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