文 / 李 晉

核心觀點(diǎn)：《食品安全法》及《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》未規(guī)定一般銷售者（主要指：非統(tǒng)一采購(gòu)配送經(jīng)營(yíng)模式的商場(chǎng)、超市、便利店）購(gòu)進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品需要查驗(yàn)“合格證明文件”，而出具及查驗(yàn)“合格證明文件”又是保證食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要監(jiān)管手段。2022年9月新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》從法律層面首創(chuàng)了出具食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證制度，該項(xiàng)制度的確立讓監(jiān)管部門(mén)在從“農(nóng)田到餐桌”全鏈條監(jiān)管中有了現(xiàn)實(shí)抓手，而根據(jù)《食品安全法》規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，所以一般銷售者購(gòu)進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證，未查驗(yàn)的視為未履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)。

在食用農(nóng)產(chǎn)品抽檢不合格案件中，執(zhí)法人員經(jīng)常會(huì)碰到銷售者反映自己購(gòu)進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，索要了供貨商身份信息及購(gòu)貨憑證，而由于供貨商不能提供檢驗(yàn)報(bào)告等合格證明文件，所以無(wú)從知曉購(gòu)進(jìn)貨品是否合格（符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)），自己不存在主觀過(guò)錯(cuò)應(yīng)該予以免責(zé)。食用農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)貨查驗(yàn)是否必須查驗(yàn)“合格證明文件”關(guān)系到銷售者是否履行了進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，也決定著是否可以免予處罰，而實(shí)踐中執(zhí)法人員對(duì)于是否需要查驗(yàn)“合格證明文件”爭(zhēng)議較大。下面筆者將通過(guò)對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的分析，以及結(jié)合2022年9月新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)安法”）中關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證制度的創(chuàng)設(shè)，對(duì)于銷售者購(gòu)進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品如何查驗(yàn)“合格證明文件”進(jìn)行探討。

《食品安全法》關(guān)于查驗(yàn)購(gòu)進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品“合格證明文件”的規(guī)定

《食品安全法》第五十三條規(guī)定食品經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)食品，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)供貨者的許可證和食品出廠檢驗(yàn)合格證或者其他合格證明（以下稱合格證明文件）。筆者認(rèn)為第五十三條中的食品指的是生產(chǎn)加工類食品而不是食用農(nóng)產(chǎn)品，《食品安全法》第六十五條才是對(duì)食品農(nóng)產(chǎn)品銷售者進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的特別規(guī)定，而該條款未規(guī)定“合格證明文件”的查驗(yàn)。

首先從歷史沿革看，2009年實(shí)施的《食品安全法》對(duì)于食品經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)食品，規(guī)定了應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)供貨者的許可證和食品合格證明文件，而對(duì)于采購(gòu)食用農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)貨查驗(yàn)卻未做規(guī)定。2015年修訂的《食品安全法》則首次出現(xiàn)了食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)制度的規(guī)定，內(nèi)容與現(xiàn)行的《食品安全法》第六十五條基本一致。參考袁杰、徐景和主編的《〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉釋義》（2015版）關(guān)于第六十五條的解釋，《食品安全法》對(duì)一般的食品經(jīng)營(yíng)者規(guī)定了進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，要求食品經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)食品，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)供貨者的許可證和食品出廠檢驗(yàn)合格證或者其他合格證明?？紤]到食用農(nóng)產(chǎn)品不同于一般的加工食品，具有鮮活易腐、保質(zhì)期短、不經(jīng)過(guò)工業(yè)加工等特點(diǎn)，無(wú)法適用上述一般食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度的規(guī)定，所以本條專門(mén)對(duì)銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度作了特別規(guī)定，以適應(yīng)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售管理的需要。由此可見(jiàn)，2015版《食品安全法》新增的第六十五條是對(duì)舊版缺失的食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的補(bǔ)充。

其次從條款設(shè)置看，《食品安全法》第一百二十六條就食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者違反進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)分別列出了罰則，如果第五十三條是對(duì)包括食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者在內(nèi)的所有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)貨查驗(yàn)制度的概括規(guī)定，則無(wú)需如此設(shè)置處罰條款。

《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》關(guān)于查驗(yàn)購(gòu)進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品“合格證明文件”的規(guī)定

《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第十二條要求集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)并留存入場(chǎng)銷售者銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品的合格證明文件。對(duì)于無(wú)法提供合格證明文件的則規(guī)定集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)或者快速檢測(cè)。而對(duì)于一般銷售者采購(gòu)食用農(nóng)產(chǎn)品的查驗(yàn)義務(wù)只在第二十六條做了概括性規(guī)定，要求應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定查驗(yàn)相關(guān)證明材料，但對(duì)于相關(guān)證明材料是否包含“合格證明文件”則沒(méi)有進(jìn)一步明確。

有觀點(diǎn)認(rèn)為可以參照《辦法》對(duì)于集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者查驗(yàn)義務(wù)的規(guī)定推出一般銷售者也需要查驗(yàn)供貨者的合格證明文件。筆者認(rèn)為此處不能適用類推，首先兩者概念不同。《辦法》第五十七條規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者，指依法設(shè)立、為食用農(nóng)產(chǎn)品交易提供平臺(tái)、場(chǎng)地、設(shè)施、服務(wù)以及日常管理的企業(yè)法人或者其他組織。而參考《辦法》第二條關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售的定義，是指通過(guò)集中交易市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、便利店等銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動(dòng)。由兩者的定義可以看出，集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者不是食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售者，而是為銷售者提供經(jīng)營(yíng)條件的“服務(wù)者”。其次兩者的責(zé)任和義務(wù)不同，由于利用集中交易市場(chǎng)銷售食品的現(xiàn)象比較普遍，一旦出現(xiàn)銷售不合格食品的情況，則會(huì)危及公眾身體健康和生命安全，是重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域。并且他們是距離入場(chǎng)食品經(jīng)營(yíng)者最近、最直接的監(jiān)督者，能夠發(fā)揮食品安全監(jiān)管部門(mén)難以發(fā)揮的監(jiān)管作用。所以《食品安全法》第六十一條專門(mén)就集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者的責(zé)任和義務(wù)做出了規(guī)定，《辦法》也對(duì)于其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)做出區(qū)別于一般銷售者的單獨(dú)設(shè)置。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》關(guān)于出具食用農(nóng)產(chǎn)品“合格證明文件”的規(guī)定

查驗(yàn)合格證明文件的目的是保證食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，根據(jù)《農(nóng)業(yè)部食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號(hào)），農(nóng)業(yè)部門(mén)和食品藥品監(jiān)管部門(mén)共同建立以食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格為核心內(nèi)容的產(chǎn)地準(zhǔn)出管理與市場(chǎng)準(zhǔn)入管理銜接機(jī)制。其中特別提到食品藥品監(jiān)管部門(mén)要將查驗(yàn)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)認(rèn)可的作為食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出基礎(chǔ)條件的質(zhì)量合格證明作為食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)的基本條件。所以銷售者采購(gòu)食用農(nóng)產(chǎn)品，還應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)認(rèn)可的質(zhì)量合格證明（合格證明文件）。

為落實(shí)上述《意見(jiàn)》要求，農(nóng)業(yè)部門(mén)相繼印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于開(kāi)展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點(diǎn)工作的通知》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2016〕11號(hào)）和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案〉的通知》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2019〕6號(hào)），要求在全國(guó)范圍內(nèi)試行出具食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，但是由于上述兩個(gè)《通知》都屬于部門(mén)規(guī)范性文件缺乏法律效力，且未與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)做好市場(chǎng)準(zhǔn)入的銜接，所以查驗(yàn)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證不能作為進(jìn)貨查驗(yàn)的強(qiáng)制要求。

2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)承諾達(dá)標(biāo)合格證制度試行工作的通知》（農(nóng)辦質(zhì)〔2021〕16號(hào)），文件強(qiáng)調(diào)通過(guò)推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證制度，可以有效督促種植養(yǎng)殖生產(chǎn)者落實(shí)主體責(zé)任，構(gòu)建以合格證為核心的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管新模式，逐步建立完善以承諾達(dá)標(biāo)合格證為載體的食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出、市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品從“農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程質(zhì)量安全追溯。隨著“新農(nóng)安法”的出臺(tái)，在法律層面落實(shí)了出具承諾達(dá)標(biāo)合格證制度，在產(chǎn)地準(zhǔn)出環(huán)節(jié)構(gòu)建了以食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證制度為抓手的新農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方式。

“新農(nóng)安法”規(guī)定《食品安全法》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售已經(jīng)作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守其規(guī)定，所以對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售應(yīng)該首先適用《食品安全法》。但是本文所討論的查驗(yàn)“合格證明文件”的問(wèn)題，在《食品安全法》及相關(guān)規(guī)章中均無(wú)明確規(guī)定，而出具“合格證明文件”是實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制的必然要求。根據(jù)《食品安全法》規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，所以應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)“新農(nóng)安法”要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者出具的食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證。

綜上所述，2023年1月1日起銷售者購(gòu)進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品需要查驗(yàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、從事農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)的單位或者個(gè)人按規(guī)定開(kāi)具的承諾達(dá)標(biāo)合格證。未查驗(yàn)的，屬于未按規(guī)定查驗(yàn)相關(guān)證明材料，未履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，不能免于處罰。

“新農(nóng)安法”進(jìn)一步厘清了市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)在食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)以及質(zhì)量安全管理中的職責(zé)邊界，尤其是在《食品安全法》對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管缺乏明確規(guī)定時(shí)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》可以作為有效的補(bǔ)充，從而證明了“新農(nóng)安法”在從“農(nóng)田到餐桌”全鏈條監(jiān)管中的重要地位。

（作者單位：北京市東城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局）